برکناری دادستان دیوان کیفری بینالمللی؟ نقشهراهی برای آنچه در پیش است
* ایزکوئیل خیمنز مارتینِز و سرگی واسیلیف
گروه ترجمه فصل سوم:
در ۸ ژوئن ۲۰۲۶، پس از بیش از هجده ماه رسیدگی که تازگی آن در هر مرحله، رویههای تثبیتشدهٔ پیشین را به چالش کشید، هیئت رئیسهٔ مجمع کشورهای عضو با اکثریت دو سوم اعضای حاضر و رأیدهنده، تصمیم گرفت پروندهٔ انضباطی علیه دادستان را به مجمع کشورهای عضو ارجاع دهد، او را با اعتبار فوری و تا زمان تصمیم نهایی مجمع، از کار معلق کند، و جلسهٔ فوقالعادهای برای بررسی این موضوع تشکیل دهد. هر چند این تصمیم محرمانه باقی مانده، اما بیانیهٔ مطبوعاتی مختصر منتشر شده، حداقل اطلاعات را در بر دارد و به صراحت نه به وصف «سوءرفتار جدی» اشاره کرده و نه به توصیهٔ هیئت رئیسه به مجمع کشورهای عضو.
تصمیم هیئت رئیسه، زنجیرهای از رویدادهای مقرر در قانون را به حرکت درمیآورد که خود بیسابقه است. آنچه در پی میآید، ارزیابی پسازمرگِ رویکرد هیئت رئیسه در شکلدهی به مسیر فرایند انضباطی نیست، هرچند چنین ارزیابیای کاملاً موجه است و برای مجمع ضروری خواهد بود که در زمان مقتضی انجام دهد. بلکه، نقشهراهی رو به جلو برای مسیری است که کشورهای عضو باید در هفتههای پیشِ رو طی کنند. این نوشتار میکوشد تا پیشینهٔ رویهای و قواعد مرتبط را ترسیم کند، زیرا نتیجهٔ نهایی این فرایند انضباطی طولانی، به نحوهٔ تفسیر و اعمال آنها بستگی خواهد داشت.
فرایندی که قواعد خود را بازنویسی کرد
پیش از پرداختن به آنچه در پیش است، انصاف فکری ایجاب میکند که پیچیدگی و یکتایی آنچه به تازگی پایان یافته را تصدیق کنیم. درگیری یکونیمسالهٔ هیئت رئیسه با فرایند انضباطی علیه کریم خان، بیشک در حکمرانی قضایی امری نوظهور بود. این فرایند شامل: دخالت زودهنگام سازوکار نظارتی مستقل و سپس کنارگذاشتن و بهحاشیهراندن نقشی که برای چنین موقعیتهایی ایجاد شده بود؛ افشای عمومی هویت مقام منتخب تحت تحقیق؛ برونسپاری تحقیق به دفتر خدمات نظارتی داخلی سازمان ملل (ترتیبی بدون مبنای قانونی)؛ اصلاح آییننامهٔ داخلی مجمع و آییننامهٔ دادرسی و ادلهٔ دیوان در حین جریان فرایند؛ انتصاب هیئت موقت متشکل از سه «کارشناس قضایی»؛ رد گزارش آن هیئت؛ درخواست ارائهٔ لوایح جدید از طرفین که ظاهراً با قواعد اصلاحشده در تعارض بود؛ و در نهایت، رأیگیری ماهوی دربارهٔ این که آیا رفتار دادستان مصداق «سوءرفتار جدی» به معنای مادهٔ ۲۴ آییننامهٔ دادرسی و ادله است یا خیر، که خود این نیز نخستین تجربه در رویهٔ هیئت رئیسه به شمار میرفت. همانگونه که از تصمیم هیئت رئیسه برای ارجاع موضوع به مجمع عمومی برای حلوفصل نهایی پیداست، هیئت رئیسه در خصوص سؤال آخر به نتیجهای مثبت دست یافته و این یافته، هماکنون مبنای حقوقی تمامی مراحل بعدی را تشکیل میدهد.
باید بهراحتی پذیرفت که حکمرانی مؤثر بر دیوان، گاه به درجهای معقول از انعطافپذیری و تطبیقپذیری نیاز دارد. قواعد نمیتوانند هر موضوع پیشبینینشدهای را پوشش دهند. اما هر گونه تطبیق باید در چهارچوب اساسنامه و اصول بنیادین حقوقی باقی بماند: رعایت تشریفات قانونی، رسیدگی سریع، و احترام به مرجع قضایی مستقل در تعیین امور حقوقی، هر زمان که چنین مرجعی درگیر شده باشد. این که آیا این اصول در طول این فرایند به درستی رعایت شده یا نه، پرسشی است که پس از خاتمهٔ رسیدگیهای جاری، نیازمند بررسی نهادی متمرکز خواهد بود.
جلسهٔ فوقالعاده: الزامات تشکیل و مدارک
در بیانیهٔ مطبوعاتی هیئت رئیسه آمده است که هرچه زودتر جلسهٔ فوقالعادهای از مجمع را برای طرح موضوع انضباطی در برابر تمامی ۱۲۵ کشور عضو، تشکیل خواهد داد. این تنها دومین جلسهٔ فوقالعاده در تاریخ مجمع خواهد بود. بر اساس مادهٔ ۹ آییننامهٔ داخلی مجمع، حداقل بیست و یک روز قبل اعلام وقوع لازم است. دستور جلسه نیز حداکثر چهارده روز پیش از جلسه باید ابلاغ شود (مادهٔ ۱۴). با توجه به اینکه جلسهٔ فوقالعاده دستور کار محدودی خواهد داشت و پیگیری ارجاع هیئت رئیسه در میان خواهد بود، زمان مورد نیاز برای هماهنگیهای اجرایی نباید بیش از چند هفته باشد. مطابق با بند ۶ مادهٔ ۱۱۲ اساسنامهٔ رم، جلسه میتواند در نیویورک یا لاهه برگزار شود. به نظر میرسد نیویورک گزینهٔ محتملتری باشد، زیرا مشارکت کشورهای عضو را در مقایسه با جلسهای در لاهه به حداکثر میرساند. جلسهٔ فوقالعادهٔ پیشین (۷ تا ۹ ژوئیهٔ ۲۰۲۵) نیز در نیویورک تشکیل شد.
آنچه در بسیاری از تحلیلهای عمومی نادیده گرفته میشود این است که کشورهای عضو صرفاً برای انداختن رأی دعوت نشدهاند. کار جلسهٔ فوقالعاده باید بر مدارک مشخصی استوار باشد و تهیهٔ این مدارک اجباری است. مادهٔ ۸۱(۲) آییننامهٔ داخلی مجمع تعیین میکند که کشورهای عضو چه اسنادی باید دریافت کنند: گزارش تحقیق؛ مجموعه ادلهٔ زیربنایی؛ گزارش نهایی هیئت موقت؛ و توصیهٔ هیئت رئیسه مبنی بر برکناری از سمت. از آنجایی که هیئت رئیسه تصمیم گرفته از یافتههای هیئت موقت کارشناسان قضایی فاصله بگیرد، علاوه بر این، طبق همان ماده و تأیید شده در مادهٔ ۸۲(۲)(ج) آییننامهٔ داخلی مجمع و مادهٔ ۳۰(۵) آییننامهٔ دادرسی و ادلهٔ دیوان، موظف است دلایل حقوقی این اختلافنظر را نیز تبیین کند. این کار میتواند در قالب گزارشی مستقل از هیئت رئیسه انجام شود.
چنین استدلال حقوقی از اهمیت ویژهای برخوردار خواهد بود و باید بخشی از «اطلاعات مرتبط برای تصمیمگیری دربارهٔ برکناری از سمت» تلقی شود (رجوع شود به مقدمهٔ مادهٔ ۸۱(۲) آییننامهٔ داخلی مجمع). آستانهٔ عبور از نظر سه حقوقدان برجستهای که اعضای هیئت موقت را تشکیل میدهند، بسیار بالاست. هر گونه چنین تصمیمی باید بهطور محکم بر چارچوب حقوقی استوار باشد، نه مصالحهٔ سیاسی، و باید با دقت کافی استدلال و تبیین شود تا در برابر بررسیهای بعدی، از جمله احتمالی پیش روی دیوان اداری سازمان بینالمللی کار، تاب آورد. با این حال، فراتر از ریسک دعاوی، این چیزی است که پایبندی به حاکمیت قانون و اعمال صحیح اختیار انضباطی توسط مجمع و نهادهای فرعی آن ایجاب میکند. به منظور حفظ شایستگی نهادی و سلامت تصمیمگیری، کشورهای عضو حق دارند پیش از رأیگیری بدانند که هیئت رئیسه مجمع به چه دلایلی نظر مشورتی کارشناسان قضایی را که خود انتخاب و منصوب کرده بود، کنار گذاشته است.
حق دفاع در برابر ۱۲۵ کشور عضو
پیش از هر رأیگیری ماهوی، یک پرسش رویهای دیگر نیاز به حلوفصل دارد: حق دفاع دادستان. بند ۴ مادهٔ ۴۶ اساسنامهٔ رم به رعایت انصاف رویهای در رسیدگیهای برکناری اشاره دارد. مادهٔ ۲۷(۲) آییننامهٔ دادرسی و ادله نیز مقررات مشابهی دارد. شایسته است که نهاد حاکم بر دیوان اطمینان حاصل کند که دادستان پیش از نهادی که دربارهٔ سرنوشت او تصمیم میگیرد، فرصت دفاع از خود را داشته باشد. این استدلال که دفاعیهٔ او فقط میتواند در هیئت رئیسه مطرح شود، فرصت ارائهٔ دلایل به بیش از ۲۱ کشور عضو را که در نهایت باید دربارهٔ موضوع رأی دهند، محدود میکند.
تعلیق دادستان بر اساس مادهٔ ۲۸ آییننامهٔ دادرسی و ادله، که معطوف به اعمال فعال وظایف رسمی اوست، به حق اساسی دفاع او تسری نمییابد و نمیتواند تسری یابد. هرگونه تفسیر مخالف، تعلیق اداری و موقت را با سلب حقوق بنیادین رویهای خلط میکند؛ خلطی که هیچ چارچوب مستحکم دادرسی منصفانهای اجازه نمیدهد. نحوهٔ اعمال این حق دفاع، خواه از طریق بیان شفاهی، لوایح کتبی یا قالبی تلفیقی، باید توسط هیئت رئیسه بهعنوان نهاد مسئول تعیین دستور کار و مدیریت جلسهٔ مجمع تعیین شود (مادهٔ ۱۵ آییننامهٔ داخلی مجمع). تصمیم هیئت رئیسه در این نقطه، هم بر کیفیت و هم بر مشروعیت تصمیم نهایی مجمع تأثیر مستقیم خواهد گذاشت.
خود رأیگیری: رویهای دو مرحلهای
رویهٔ رأیگیری واقعی در جلسهٔ فوقالعاده خود به دو بخش تقسیم میشود که تاکنون تا حد زیادی از گزارشهای عمومی پنهان مانده است. طبق مادهٔ ۶۳ آییننامهٔ داخلی مجمع، مجمع ابتدا باید با اکثریت دو سوم اعضای حاضر و رأیدهنده (در صورت عدم حصول اجماع) تعیین کند که آیا مدارک موجود، «سوءرفتار جدی» را به معنای چارچوب حقوقی قابلاعمال اثبات میکند یا خیر. این مرحله با خوانش مادهٔ ۲۹(۶) آییننامهٔ دادرسی و ادله و مادهٔ ۸۲(۲)(ج) آییننامهٔ داخلی مجمع تأیید میشود. این گام اول است و یک تعیین ماهوی حقوقی است، نه یک تشریفات رویهای.
تنها در صورتی که از این آستانه عبور شود، مجمع وارد گام دوم میشود: رأیگیری دربارهٔ برکناری طبق بند ۲(ب) مادهٔ ۴۶ اساسنامهٔ رم و مادهٔ ۲۹(۴) آییننامهٔ دادرسی و ادله، که به اکثریت مطلق تمام کشورهای عضو، یعنی ۶۳ رأی مثبت نیاز دارد. تأکید بر این نکته ضروری است که در گام اول، مجمع این اختیار را دارد که به سوءرفتاری با درجهٔ کمتر رأی دهد که طبق قواعد، منجر به مجازات مالی و توبیخ از سوی هیئت رئیسه میشود، یا اصلاً هیچ گونه سوءرفتار یا نقض وظیفهای تشخیص ندهد و در نتیجه پرونده را مختومه کند. به عبارت دیگر، اگر مجمع سوءرفتار جدی یا نقض وظیفه را احراز کند اما تصمیم به برکناری دادستان نگیرد، میتوان مجازاتی متناسب با سوءرفتار جدی طبق مواد ۲۹(۶)، ۳۰(۳) آییننامهٔ دادرسی و ادله و مواد ۸۱(۴) و ۸۲(۳) آییننامهٔ داخلی مجمع اعمال کرد. اگر مجمع تشخیص دهد که هیچ سوءرفتار یا نقض وظیفهای رخ نداده، بر اساس مادهٔ ۳۰(۶) آییننامهٔ دادرسی و ادله، پرونده مختومه میشود. ساختار دو مرحلهای یک مسئلهٔ فنی صرف نیست؛ بلکه تضمین رویهای است که برکناری، به عنوان اقدامی با سنگینترین عواقب قانون اساسی، به قضاوتی مجزا و مدبرانه نیاز دارد، نه صرفاً ادامهٔ شتاب نهادی.
سناریوهای پس از برکناری: دعاوی و جانشینی
در صورت رأی مجمع به برکناری، مادهٔ ۳۱ آییننامهٔ دادرسی و ادله مقرر میدارد که تصمیم فوراً اجرایی میشود. دادستان علناً اعلام کرده است که در این صورت، به دیوان اداری سازمان بینالمللی کار شکایت خواهد کرد. در اینجا یک پرسش حقوقی مهم مطرح میشود: رویهٔ قضایی دیوان اداری سازمان بینالمللی کار برای روابط کار در سازمانهای بینالمللی تنظیم شده است و این موضوع به دور از قطعیت است که آیا تصمیم سیاسی یک نهاد معاهدهای عمومی برای برکناری یک مقام منتخب – که به همان اندازه که اداری است، قانون اساسی نیز هست – در صلاحیت قضایی این دیوان قرار میگیرد یا خیر. رویهٔ قضایی موجود راهنمایی محدودی در مورد چگونگی تعامل هر گونه رأی یا دستور اعادهٔ وضعیت با تصمیم سیاسی مجمع و پیامدهای نهادی و عملی آن ارائه میدهد که ممکن است در آن زمان بازگشت مقام منتخبی که به ناحق برکنار شده را به سمت، دشوار اگر نگوییم غیرممکن کند. این قلمرویی است که چارچوب حکمرانی دیوان پیشتر مجبور به پیمودن آن نشده است، اما پرسشی است که ممکن است فوری شود و مدتی باقی بماند.
در صورت برکناری، چهارمین انتخابات برای سمت دادستان آغاز خواهد شد. تاریخچهٔ سه انتخابات پیشین، مطالب فراوانی برای تأمل نهادی فراهم میکند. اکنون روشن شده است که کشورهای عضو در پایبندی به قواعدی که خود وضع میکنند، دچار مشکل هستند و این موضوع، تصویر خوبی از کیفیت حکمرانی که به دیوان ارائه میدهند، منعکس نمیکند. انتخابات سال ۲۰۲۰ از مسیری که در ابتدا توسط مجمع توافق شده بود، منحرف شد؛ فرایندی که در نهایت همان مقام منتخب فعلی را به بار آورد که اکنون در معرض برکناری است. برای کشورهای عضو مفید خواهد بود که بهطور انتقادی و صادقانه دربارهٔ درسهای آموخته شده از تجربیات پیشین خود تأمل کنند. کارهای زیادی باقی مانده است که مجمع باید در مورد شرایط ساختاری، بررسی صلاحیت نامزدها، نحوهٔ مبارزات انتخاباتی، رویههای نامزدی و نقش سازوکار نظارتی مستقل، پیش از آغاز چرخهٔ انتخاباتی بعدی انجام دهد، نه در حین آن یا پس از آن.
یک نکتهٔ دیگر که قطعاً باید در انتخابات بعدی تأثیرگذار باشد (هرچند تحتالشعاع قرارش ندهد): اصل توزیع عادلانهٔ جغرافیایی، ارزشی که در اساسنامهٔ رم گنجانده شده و مجمع همواره به آن استناد کرده است. از میان سه دادستان تا به امروز، این سمت به ترتیب توسط نمایندگانی از گروههای منطقهای آمریکای لاتین، آفریقا و غرب اشغال شده است. دو گروه منطقهای، آسیا-اقیانوسیه و اروپای شرقی، هنوز این سمت را در اختیار نداشتهاند. این که آیا و چگونه این ملاحظه در انتخابات بعدی وزن داده خواهد شد، خود پرسشی حکمرانی خواهد بود که کشورهای عضو باید بهطور شفاف و مطابق با ارزشهای اساسنامه حل کنند، نه بر اساس پویاییهای مذاکراتی هر لحظهٔ خاص.
نتیجهگیری: انتخابهای سیاستی در شرایط بیسابقه
آنچه در پیش روی نظام حکمرانی دیوان کیفری بینالمللی است، واقعاً بیسابقه است. نه رویهٔ مجمع و نه حافظهٔ نهادی انباشتهٔ آن، الگویی آماده برای آنچه اکنون باید رخ دهد، فراهم نمیکند. نبود این پیشینه دقیقاً به همین دلیل است که کیفیت انتخابهای انجامشده چنان تعیینکننده خواهد بود؛ نه تنها برای مسئلهٔ فوری تصدی دادستان کریم خان، بلکه برای حفظ استقلال دادستانی و همچنین اعتبار و یکپارچگی بلندمدت نظام اساسنامهٔ رم. به نظر میرسد که برخی از راهحلهای حکمرانی در حالت مدیریت بحران و بدون ارزیابی کامل ریسکهای حقوقی، سناریوهای احتمالی و چشمانداز روشن بلندمدت، بهطور بداهه طراحی شدهاند. این راهحلها متعاقباً از طریق اصلاحات رویهای تکهتکه و طراحیشده در لحظه پالایش شدند، نه از طریق مشورتهای ساختاریافته و فراگیر و اصلاحاتی با دقت بررسیشده.
این شرایط بررسی جدی را در بازنگری نهادی که باید در نهایت انجام شود، توجیه میکند – به منظور بهبود حکمرانی دیوان در آینده. فرایند بررسی کارشناسان مستقل در سال ۲۰۲۰، نمونهٔ عبرتآمیزی از آنچه رخ میدهد هنگامی است که تعهدات اصلاحی مجمع با جدیت و پیگیری لازم به طور کامل اجرا نمیشود. کشورهای عضو در نهایت، صاحبان اصلی نظام اساسنامهٔ رم هستند. آنچه جلسهٔ فوقالعادهٔ پیشرو از آنها میخواهد، اعمال ترجیحات سیاسی خام و قدرت انضباطی نیست، بلکه تعامل دقیق با یک پروندهٔ حقوقی پیچیده، یک فرایند تصمیمگیری دقیق دو مرحلهای، و آگاهی عمیق از پیامدهای بلندمدت برای نهاد، برای اصل پاسخگویی و حکمرانی مبتنی بر حسننیت، و برای کل نظام اساسنامهٔ رم است – صرفنظر از اینکه چگونه رأی میدهند.
منبع: Opinio Juris
* ایزکوئیل خیمنز مارتینِز دارای دکترای حقوق بینالملل، عضو ارشد مرکز پژوهش و سیاستگذاری حقوق بینالملل و مدرس ارشد وابسته به دانشکدهٔ حقوق دانشگاه پومپئو فابرا است. او نویسندهٔ کتاب «حکمرانی بر دیوان کیفری بینالمللی: تاریخچه و عملکرد مجمع کشورهای عضو اساسنامهٔ رم» (انتشارات بریل، ۲۰۲۵) میباشد. تمامی نظرات و بازخوردها از طریق ایمیل، ایکس یا بلوسکای پذیرفته میشود.
سرگی واسیلیف استاد حقوق بینالملل در دانشگاه آزاد هلند و سردبیر مشترک کتاب «حکمرانی دادگاهها و دیوانهای بینالمللی: نهادها، رویهها و هنجارها» (انتشارات دانشگاه آکسفورد، ۲۰۲۶) است.
