نگاهی به روند شکلگیری رژیم جدید حقوقی دریای خزر؛ چرا ایران تنهاتر شد؟
اگر خزر فقط یک دریای معمولی بود، احتمالاً اینهمه دعوا سر آن شکل نمیگرفت. اما مشکل اینجا بود که زیر این دریا نفت و گاز خوابیده بود. منابعی که برای کشورهای تازه استقلالیافته مثل آذربایجان و قزاقستان میتوانستند کلید رشد اقتصادی باشند.
امیر سالاری؛ آنها میگفتند: «هر کشور باید بخش خودش را داشته باشد. اگر نفت و گازی زیر آن قسمت هست، خودش باید بتواند از آن استفاده کند.» اینجا بود که یک اختلاف حقوقی تبدیل شد به یک رقابت بزرگ سیاسی و اقتصادی.
اما ایران نگاه متفاوتی داشت. ایران بیشتر تلاش کرد با تکیه بر گذشته و قراردادهای قدیمی، جایگاه خودش را حفظ کند.
ایران میگفت: «نمیشود فقط چون تعداد کشورها بیشتر شده، همه چیز از اول شروع شود. ما و شوروی قبلاً در خزر حقوق برابر داشتیم و این موضوع نباید نادیده گرفته شود.»
به زبان ساده، سه راهحل مطرح بود:
راه اول: خزر تقسیم شود. هر کشور یک بخش مشخص داشته باشد. این بیشتر خواسته آذربایجان و قزاقستان بود.
راه دوم: کل خزر مشترک بماند. هیچ کشوری بخش جداگانهای برای خودش نداشته باشد. ایران بیشتر به این دیدگاه نزدیک بود.
راه سوم، ترکیبی بود. کف دریا تقسیم شود، اما خود آب مشترک بماند.
در این بین، رفتار روسیه خیلی مهم بود. روسیه اول کنار ایران بود. میگفت: «خزر باید مشترک بماند و کسی نباید یکطرفه برای خودش تصمیم بگیرد.»
اما بعد شرایط عوض شد.
آذربایجان و قزاقستان خیلی سریع وارد بازی شدند. آنها منتظر نماندند تا پنج کشور ساحلی سالها مذاکره کنند و بعد تازه به یک توافق برسند. راه خودشان را رفتند، با شرکتهای خارجی قرارداد بستند، برای استخراج نفت برنامهریزی کردند و شرایط جدیدی در عمل ساختند.
یعنی اول در میدان واقعیت ایجاد کردند، بعد تلاش کردند آن واقعیت را از نظر حقوقی هم تثبیت کنند. در سیاست بینالملل این نکته مهم است. چون وقتی یک کشور سرمایه، شرکتهای خارجی و منافع اقتصادی را وارد یک منطقه میکند، دیگر تغییر دادن آن شرایط خیلی سختتر میشود.
این باعث شد ابتکار عمل را هم در دست بگیرند و دیگران را هم به تکاپو بیندازند. عملاً دیگر کشورها را مجبور کردند درباره واقعیتی مذاکره کنند که بخشی از آن قبلاً شکل گرفته بود.
روسیه دید اگر فقط مخالفت کند، ممکن است خودش از بازی عقب بماند. دراینصورت نمیتواند جلوی این روند را به طور کامل بگیرد. پس به جای اینکه بگوید:«اصلاً نباید تقسیم انجام شود»، به این نتیجه رسید:«اگر قرار است تقسیم انجام شود، بهتر است من هم در تعیین قواعد آن حضور داشته باشم.» پس محاسبهاش را تغییر داد.
برای روسیه چند مسئله مهم بود:
اول اینکه نمیخواست از بازی اقتصادی خزر عقب بماند.
دوم اینکه نگران افزایش نفوذ آمریکا و کشورهای غربی در جمهوریهای تازه استقلالیافته بود.
سوم اینکه فهمید مذاکره پنججانبه ممکن است سالها طول بکشد و هیچ نتیجهای ندهد. پس رفت سراغ توافقهای جداگانه.
در سال ۱۹۹۸ روسیه و قزاقستان به این مدل رسیدند:« کف دریا تقسیم شود، اما سطح آب مشترک بماند.» یعنی نفت، گاز و منابع معدنی زیر آب. در مقابل، سطح آب همچنان مشترک باقی ماند و مسائلی مثل کشتیرانی و استفاده عمومی از آب جدا از تقسیم کف دریا در نظر گرفته شد. بعد همین مدل با آذربایجان هم تکرار شد.
مدل مشاع حمایت ندارد
این اتفاق برای ایران مهم بود، چون یکی از اصلیترین کشورهایی که قبلاً از مدل مشاع حمایت میکرد، دیگر مثل قبل روی آن پافشاری نمیکرد.
حتی ترکمنستان هم که در دعوای خزر یک موضع میانه داشت و برخلاف آذربایجان و قزاقستان که بیشتر دنبال تقسیم خزر برای استخراج نفت و گاز بودند، در مقاطعی به تیم روسیه و ایران نزدیک بود، به مرور که بحث تعیین محدودهها جدیتر شد، حاضر نبود تا ابد منتظر توافقی بماند که شاید هیچوقت شکل نگیرد.
استدلالی هم که در ارتباط سهم پنجاه درصدی ایران مطرح میشود این است که «زمانی که فقط ایران و شوروی در خزر بودند، هر دو کشور حقوق برابر داشتند. حالا هم نباید فقط به خاطر اینکه کشورهای جدیدی به وجود آمدهاند یا ساحل ایران کوتاهتر است، این حق کمتر شود.»
اما مخالفان میگویند: «دنیای امروز مثل گذشته نیست. حالا پنج کشور ساحلی وجود دارند و باید شرایط جدید هم در نظر گرفته شود.»
در کنار این موضوع، وقتی ایران دید خزر مشاع هم برخلاف گذشته طرفداری ندارد و تنها مانده است، موضعش را تغییر داد.
اینجا بحث ۲۰ درصد مطرح شد. اما منتقدان پرسیدند: «این ۲۰ درصد دقیقاً بر چه اساسی تعیین شده؟ چرا ۲۰ درصد؟ چرا کمتر یا بیشتر نه؟»
به همین دلیل، این عدد بیشتر یک موضع برای مذاکره به نظر میرسید. یعنی عددی که ایران برای حفظ جایگاه خود مطرح کرده بود، نه یک حقی که همه کشورها آن را قبول داشته باشند. کما اینکه همین حالا کمتر هم شده است.
یکی از انتقادهایی هم که به عملکرد ایران وارد است، همین تغییر مسیر در طول زمان است. اول صحبت از حقوق برابر با شوروی بود. بعد تأکید بر مشاع کردن کل خزر. بعد هم بحث حداقل ۲۰ درصد مطرح شد. این سردرگمی گرچه محصول تغییر شرایط منطقه بود، اما در کنارش ایران را از اینکه از همان ابتدا یک راه مشخص و ثابت برای این پرونده داشته باشد، محروم کرد. گویی که ایران تکلیفش با خودش هم مشخص نیست.
در این بین فرصتسوزی پس از فروپاشی شوروی را هم اصلاً نمیشود نادیده گرفت. ایران نتوانست به اندازه کافی با کشورهای تازه استقلالیافته رابطه اقتصادی و سیاسی بسازد. ایران بیشتر درگیر بحثهای حقوقی و تاریخی ماند. طبیعی بود که روسیه دنبال منافع خودش باشد. آذربایجان و قزاقستان دنبال توسعه اقتصادی خودشان بودند. آمریکا هم دنبال محدود کردن نفوذ روسیه و حضور در بازار انرژی منطقه باشد.
اما در سالهای اول بعد از فروپاشی شوروی، کشورهای تازه استقلالیافته هنوز ضعیف بودند. ایران از نظر تاریخی و فرهنگی به این منطقه نزدیک بود.
میتوانست روابط اقتصادی، سیاسی و منطقهای قویتری بسازد. اگر اهرمهای دیگر هم تقویت میشد، فضای مانور ایران در مذاکرات بیشتر بود و صرفاً در استدلال حقوقی یا تاریخی صرف خلاصه نمیشد.
چون دعوای خزر فقط دعوای چند خط روی نقشه و چند بند حقوقی نیست. پشت این اختلاف، پول، انرژی و قدرت قرار دارد. از منابع نفت و گاز گرفته تا مسیرهای انتقال انرژی، نفوذ روسیه، حضور آمریکا و جایگاه ایران در معادلات منطقه. به همین دلیل، کشوری که فقط در بحث حقوقی قوی باشد، لزوماً برنده میدان نیست.
لایحه الحاق ایران به کنوانسیون حقوقی دریای خزر
نه میتوان گفت پیوستن ایران به کنوانسیون حقوقی دریای خزر، بهخودیخود به معنای از دست رفتن سهم ایران است، و نه میتوان نگرانیهای حقوقی و راهبردی درباره آن را بیاساس دانست.
این کنوانسیون، برخلاف تصور برخی منتقدان، سهم نهایی ایران را تعیین نکرده و مرزهای قطعی بستر و زیر بستر دریای خزر را مشخص نکرده است. بنابراین این ادعا که تصویب آن بهطور مستقیم به معنای پذیرش سهم کمتر برای ایران است، دقیق نیست.
اما نگرانی اصلی جای دیگری است. ایران وارد چارچوبی حقوقی میشود که مهمترین اختلاف آن، یعنی تعیین حدود بستر، منابع زیرزمینی و سهم نهایی کشورها، همچنان حلنشده باقی مانده است.
پرسش اینجاست که در مرحله بعدی مذاکرات، زمانی که موضوعاتی مانند تعیین خطوط مبدأ، تقسیم بستر دریا و توافقهای دوجانبه مطرح میشود، ایران چه میزان قدرت چانهزنی خواهد داشت؟
پیش از تصویب نهایی، ایران میتواند از این موضوع بهعنوان یک اهرم سیاسی استفاده کند و بگوید بدون تأمین نگرانیهایش، رژیم حقوقی خزر کامل نخواهد شد. اما پس از پیوستن به کنوانسیون، ممکن است بخشی از این اهرم از بین برود. چرا که چارچوب کلی مورد توافق قرار گرفته و فشار برای تکمیل آن بر اساس شرایط جدید ادامه خواهد یافت.
از طرف دیگر یکی از مهمترین دلایل حمایت از این کنوانسیون، جنبه امنیتی آن است. این سند تأکید میکند که امنیت دریای خزر باید در اختیار کشورهای ساحلی باقی بماند و کشورهای غیرساحلی نباید در مسائل امنیتی این منطقه نقش داشته باشند.
برای ایران که همواره نسبت به حضور آمریکا و ناتو در اطراف مرزهای خود حساس بوده، این بخش یک امتیاز مهم محسوب میشود. اما آیا ایران برای به دست آوردن این امتیاز امنیتی، نباید ابتدا تکلیف منافع اقتصادی و حقوقی خود را روشنتر میکرد؟ آیا بهتر نبود پیش از تثبیت چارچوب امنیتی، درباره موضوعات دیگر به پیشرفت بیشتری میرسید؟
درواقع کنوانسیون آکتائو بیشتر زمین بازی را تعیین کرده، اما هنوز نتیجه بازی مشخص نشده است. اگر تصویب کنوانسیون بدون یک راهبرد روشن برای دفاع از حقوق تاریخی ایران انجام شود، ممکن است تنها یک خلأ حقوقی را با یک چارچوب ناقص جایگزین کند.
