تداخل وظایف؛ گره کور حکمرانی در مناطق آزاد

به گزارش فصل سوم به نقل از مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی، دفتر مطالعات اقتصادی مرکز پژوهش‌های مجلس در گزارشی آورده است که در تعاریف مختلفی که از مناطق آزاد ارائه شده است، به عباراتی نظیر «تسهیل رویه‌های اداری» و «ساده‌سازی» به‌عنوان یکی از اهداف یا کارکردهای مناطق آزاد، اشاره شده است.

 لذا یکی از فلسفه‌های اصلی مناطق آزاد، ‌ایجاد محدوده‌هایی است که فارغ از بوروکراسی رایج در سطح کشور، فرایندهای تولید، صادرات و جذب سرمایه را تسهیل کنند؛ اما بروز تداخل در وظایف و اختیارات سازمان‌های مناطق آزاد با سایر سازمان‌های مستقر در منطقه، یکی از چالش‌های مهم مناطق آزاد محسوب می‌شود که تأثیر قابل توجهی بر عملکرد این مناطق دارد. 

در این گزارش در خصوص مهم‌ترین ویژگی‌های سازمان‌های مناطق آزاد، به مواردی چون مستثنا بودن از شمول قوانین و مقررات حاکم بر شرکت‌های دولتی و سایر مقررات عمومی دولت؛ انتخاب نشدن مدیرعامل توسط هیئت‌مدیره (انتصاب مدیرعامل توسط رئیس‌جمهور از میان اعضای هیئت‌‌مدیره)؛ تعیین اعضای هیئت‌مدیره توسط مجمع عمومی یعنی هیئت‌ وزیران؛ تجمیع جایگاه رئیس هیئت‌مدیره و مدیرعامل منطقه در یک نفر؛ متعلق بودن تمام سهام سازمان به دولت؛ اعطای جایگاه و وظایف شرکتی و حاکمیتی به مدیرعامل سازمان منطقه (بالاترین مقام اجرایی منطقه)؛ تفویض وظایف دستگاه‌های اجرایی دولتی مستقر در منطقه به مدیرعامل سازمان و تعیین و تصویب بودجه مناطق توسط هیئت وزیران (تأمین منابع خارج از ساختار قانون بودجه و سازمان برنامه و بودجه کشور)، اشاره شده است.

گزارش مرکز پژوهش‌های مجلس تصریح می‌کند که ارتقای عملکرد مناطق آزاد نیازمند اصلاحاتی از قبیل بهبود قواعد، تأمین زیرساخت‌ها و تعیین مأموریت‌های هر منطقه براساس مزیت‌های نسبی و نیازهای کشور است و صرفاً با مرتفع کردن چالش تداخل وظایف و اختیارات سازمان منطقه با سایر سازمان‌ها، هدف مذکور محقق نمی‌شود؛ اما بررسی‌ها نشان می‌دهد بدون تعیین تکلیف و حل چالش حکمرانی، ارتقای عملکرد مناطق آزاد میسر نخواهد بود.

براساس این گزارش قوانین متعددی به‌منظور افزایش اختیارات سازمان‌های مناطق آزاد به تصویب رسیده است که در مهم‌ترین مصوبه در بند «الف» ماده (۶۵) قانون احکام دائمی برنامه‌های توسعه کشور آمده است: «مدیران سازمان‌های مناطق آزاد به نمایندگی از طرف دولت، بالاترین مقام منطقه محسوب می‌شوند و کلیه وظایف، اختیارات و مسئولیت‌های دستگاه‌های اجرایی دولتی مستقر در این مناطق به‌استثنای نهادهای دفاعی و امنیتی به عهده آنهاست».

شایان ذکر است که این حکم قانونی که بر الگوی مدیریت مناطق آزاد مبتنی‌بر مدل «دولت‌های محلی» تأکید دارد، علاوه‌بر به رسمیت شناختن استقلال سازمان‌های مناطق آزاد در محدوده مصوب، اختیارات گسترده‌ای را به‌منظور تسهیل رویه‌ها و یکپارچگی مدیریتی به ایشان اعطا کرده است.

بررسی‌های گزارش مرکز پژوهش‌های مجلس نشان می‌دهد تفویض تمام وظایف، اختیارات و مسئولیت‌های دستگاه‌های اجرایی مستقر در منطقه به سازمان‌های مناطق آزاد، در اغلب موارد به دلایلی چون تبیین و تدوین نشدن سازوکار دقیق تفویض اختیارات، مسئولیت‌ها و وظایف؛ انگیزه‌های ناظر به حفظ منابع درآمدی و تمایل به واگذاری هزینه‌ها در دستگاه‌ها و سازمان‌های دولتی؛ سیاست‌ها و رویکردهای متفاوت دستگاه‌های اجرایی با سازمان مناطق آزاد؛ وظایف تخصصی برخی از دستگاه‌ها و عدم امکان واگذاری آن به سازمان منطقه آزاد؛ بروز حاکمیت چندگانه درخصوص منابع و مسائل مشترک با سرزمین اصلی (به دلایلی از قبیل عدم تفکیک نظام اقتصادی مناطق آزاد از سرزمین اصلی)؛ تعارض و تزاحم قوانین و مقررات و نبود سازگاری با مدل حکمرانی سرزمین اصلی، قابلیت اجرا نداشته است.

علاوه‌بر موارد مذکور، باید توجه داشت مناطق آزاد کشور از لحاظ ظرفیت‌ها، موقعیت جغرافیایی و سایر شرایط، همگن نیست و نمی‌توان نسخه واحدی درخصوص تفویض تمام مسئولیت‌ها در همه مناطق تجویز کرد.

شایان ذکر است، ایجاد نهادهای موازی در محدوده‌هایی از کشور که لزوماً براساس مطالعات آمایشی تبدیل به منطقه آزاد نشده و غالباً با فشارهای سیاسی و منطقه‌ای ایجاد شده‌اند، نه‌فقط ارزش‌افزوده‌ای برای کشور ندارد، بلکه به حاکمیت چندگانه در کشور منجر می‌شود.

گزارش مرکز پژوهش‌های مجلس، می‌افزاید که تجربه تعیین سازمان مستقل برای مناطق آزاد و انتزاع مابقی دستگاه‌ها از این مناطق که با هدف بهبود ارائه خدمات و تسهیل فعالیت‌های اقتصادی صورت پذیرفت، عملاً دو نتیجه در پی داشت: ابتدا آنکه دستگاه‌های ملی مسائل مناطق آزاد را خارج از حیطه سازمان متبوع خود می‌دانند و غالباً دغدغه جدی برای حل آن ندارند؛ دوم آنکه در مواردی سازمان منطقه آزاد را به‌عنوان دستگاه رقیب تلقی کرده، به مقابله با آن پرداخته یا حوزه امتیازات آن را محدود کرده‌اند.

ساختاری فرادستگاهی با نام شورای‌عالی مناطق آزاد تجاری صنعتی و ویژه اقتصادی (به نمایندگی از هیئت‌ وزیران) نیز نتوانست این تنازعات را به‌صورت کامل مدیریت کند.

براساس این گزارش تجربه مناطق آزاد و ویژه اقتصادی سایر کشورها به ما نشان می‌دهد که ساختار اداره انواع مناطق اقتصادی در یک کشور، لزوماً یکسان نیست و باتوجه‌به شرایط و مأموریت‌های هر منطقه، ممکن است متفاوت باشد.

امروزه بسیاری از مناطق آزاد موفق دنیا براساس حکمرانی شبکه‌ای اداره می‌شوند؛ شبکه‌ای از دولت، بخش خصوصی، نهادهای ملی و محلی در اداره مناطق آزاد مشارکت دارند و حوزه هرکدام در قبال وظایف خود و سایر دستگاه‌ها تعیین شده است. لذا الگوی «دولت محلی» تنها مدل اداره مناطق آزاد بین‌المللی نیست و سایر سازوکارها از طریق مدیریت فرایندها و تعامل با بخش‌های خصوصی و دولتی نیز در اداره مناطق استفاده شده است.

گزارش مرکز پژوهش‌های مجلس در بخش پیشنهاد راهکار تقنینی یا سیاستی، تصریح می‌کند که تجربه ساختاری و عملکردی مناطق آزاد نشان می‌دهد الگوی ایجاد یک سازمان جدید با اختیارات بالا به‌گونه‌ای‌که تمام وظایف، اختیارات و مسئولیت‌ها به آن تفویض شود، موفق نبوده و تناقضات و پیچیدگی‌های متعددی را در ساختار اداری و اجرایی کشور پدید آورده است؛ لذا استفاده از این مدل برای پاسخ به سایر نیازها، ازجمله توسعه سواحل مکران، پیشنهاد نمی‌شود. 

ضمن آنکه به‌منظور طراحی سازوکار بهینه مدیریت در مناطق آزاد، ابتدا باید مأموریت اصلی یا اولویت‌های هر منطقه تعیین، و براساس آن، حوزه‌ها و سازمان‌های مرتبط با آن شناسایی شوند؛ سپس درخصوص موارد مرتبط (نظیر مدیریت بنادر، مدیریت پایانه‌ها، مدیریت فرودگاه‌ها، صدور مجوزها، کنترل‌های گمرکی، فرایندهای مالیاتی و...) سازوکار انتصاب، اجرا، سیاستگذاری، منابع و هزینه‌ها متناسب با هر سازمان دولتی و در هر منطقه آزاد، استخراج خواهد شد. 

همچنین علاوه‌بر این موارد، درصورت تعیین مأموریت در سطوح ملی برای یک یا دو منطقه آزاد راهبردی کشور، می‌توان به‌صورت محدود از مدل دولت‌های محلی (با استفاده از ظرفیت‌هایی نظیر اصل (۱۲۷) قانون اساسی و انتصاب مدیرعامل منطقه به‌عنوان نماینده ویژه رئیس‌جمهور به‌صورت موقت یا تعریف سازوکار دولت - شرکتی) به‌منظور تحقق اهداف و پروژه‌های ملی و افزایش یکپارچگی در منطقه، استفاده کرد.

براساس این گزارش بررسی دستاوردها و مخاطرات این الگوی آزمایشی از حکمرانی محلی می‌تواند در توسعه اختیارات مسئولان استانی و تفویض مسئولیت‌ها مورد استفاده قرار گیرد.

انتهای پیام/