یادداشت تفاهم اسلامآباد: آغازی بر منازعه حقوقی بهجای تخاصم نظامی
غلامرضا مدنیان*
جنگی نابرابر در سحرگاه ۹ اسفند ۱۴۰۴ از سوی آمریکا و اسرائیل علیه جمهوری اسلامی ایران آغاز شد و تا سحرگاه ۱۹ فروردین ۱۴۰۵ با اعلام آتشبسی پرالتهاب ادامه یافت. در فاصله زمانی میان اعلام آتشبس تا سحرگاه ۲۸ خردادماه سال جاری، با تلاش کشورهای میانجی، از جمله پاکستان و قطر و مجادله نمایندگان طرفین، نهایتا متن یادداشت تفاهمی میان رؤسای جمهوری اسلامی ایران و ایالات متحده آمریکا به امضا رسید که پایان جنگ مذکور را در یک چارچوب حقوقی اعلام کرده،که به شکل متقارن، متضمن پذیرش تعهداتی متقابل از سوی طرفین است.
میدانیم که اصولاً جنگها و منازعات نظامی از مهمترین رخدادهای تأثیرگذار بر نظم بینالمللی و روابط میان دولتها به شمار میروند.
آغاز جنگ معمولاً زمانی اتفاق میافتد که اختلافات سیاسی، امنیتی یا ایدئولوژیک میان طرفها از مسیرهای دیپلماتیک و مسالمتآمیز قابل حل نباشد و استفاده از قدرت نظامی بهعنوان ابزاری برای تأمین منافع ملی در دستور کار قرار گیرد.
با این حال، تجربه تاریخی نشان داده است که حتی شدیدترین منازعات، اغلب با سرانجامی بر سر میز مذاکره پایان مییابند و طرفهای درگیر ناگزیر میشوند برای جلوگیری از استمرار خسارات انسانی، اقتصادی و امنیتی، چارچوبی حقوقی و سیاسی برای خاتمه مخاصمات طراحی کنند.
در حقوق بینالملل، پایان جنگ صرفاً به معنای توقف درگیریهای نظامی نیست، بلکه مستلزم ایجاد ترتیباتی پایدار، برای جلوگیری از بازگشت بحران، تعیین تکلیف موضوعات اختلافی، تضمین امنیت متقابل و تنظیم روابط آینده میان طرفین است. از این رو، توافقات پایان جنگ باید علاوه بر ابعاد سیاسی، از استحکام حقوقی کافی نیز برخوردار باشند تا بتوانند در برابر تغییرات سیاسی و تحولات آینده دوام بیاورند.
با چنین وصفی، بر اساس متن منتشرشده از «یادداشت تفاهم اسلامآباد»، این سند چارچوبی اولیه برای خاتمه مخاصمات میان جمهوری اسلامی ایران از یک سو و ایالات متحده آمریکا و متحدان آن از سوی دیگر ترسیم میکند. فارغ از ارزیابی سیاسی، نظامی این جنگ و چگونگی آغاز آن، بررسی حقوقی این سند میتواند تصویری روشن از میزان توازن تعهدات، منافع و مخاطرات احتمالی آن برای طرفین ارائه دهد.
آغاز و خاتمه جنگ؛ از تقابل نظامی تا سازش حقوقی
در بسیاری از منازعات بینالمللی، پایان جنگ نه از طریق شکست کامل یک طرف، بلکه از طریق نوعی مصالحه و یا توافق حاصل میشود. در چنین شرایطی، میدان نبرد جای خود را به عرصه مذاکره حقوقی و سیاسی میدهد و ابزارهای نظامی با ابزارهای حقوقی، اقتصادی و سیاسی جایگزین میشوند. به همین دلیل، توافقات پس از جنگ را میتوان ادامه همان رقابت ها در قالبی متفاوت و حتی جدی تر دانست.
یادداشت تفاهم مورد بحث نیز بر همین مبنا شکل گرفته است. موضوعاتی همچون توقف عملیات نظامی، رفع تحریمها، وضعیت برنامه هستهای ایران، حضور نیروهای نظامی خارجی در منطقه، امنیت دریانوردی و بازسازی اقتصادی، به محورهای اصلی مذاکرات تبدیل شدهاند. در نتیجه، این سند را میتوان تلاشی برای تبدیل یک تقابل نظامی به یک روند سیاسی و حقوقی ارزیابی کرد.
ارزیابی حقوقی مفاد یادداشت تفاهم
یکی از مهمترین ویژگیهای این سند، تعهد طرفین به توقف فوری و دائمی عملیات نظامی و خودداری از تهدید یا استفاده از زور علیه یکدیگر است. این تعهد با اصول بنیادین منشور ملل متحد، بهویژه اصل منع توسل به زور و احترام به حاکمیت دولتها، سازگار است.
همچنین تأکید بر احترام متقابل به حاکمیت و تمامیت ارضی، عدم مداخله در امور داخلی، تشکیل سازوکار نظارتی و پیشبینی مذاکرات تکمیلی در بازه زمانی مشخص، از جمله نقاط قوت حقوقی متن محسوب میشوند. افزون بر این، ارجاع توافق نهایی به شورای امنیت سازمان ملل متحد میتواند در صورت تحقق، جایگاه حقوقی توافق را برای ایران تقویت کند.
با این حال، متن از برخی ابهامات حقوقی مهم، نیز رنج میبرد.
مهمترین ابهام آن است که وضعیت حقوقی سند بهصراحت مشخص نشده و معلوم نیست آیا این متن صرفاً یک یادداشت تفاهم سیاسی است یا یک توافق الزامآور بینالمللی. اصولا یادداشت تفاهم، بیشتر جنبه اعلامی و توافقی اجمالی دارد و دربردارنده تمامی عهود و تعهدات نیست. به همین جهت نیاز به تایید و تصویب پارلمان های طرفین ندارد.
همچنین بسیاری از تعهدات مندرج در آن دارای عبارات کلی و قابل تفسیر و اصطلاحا کشدار حقوقی هستند که میتوانند منشأ بروز اختلافات بعدی شوند.
توازن تعهدات و منافع طرفین
مطالعه مفاد توافق نشان میدهد که تعهدات طرفین از حیث ماهیت و آثار اجرایی آن یکسان نیستند.
بخش عمده تعهدات ایالات متحده آمریکا در حوزه اقتصادی، مالی و تحریمی قرار دارد، در حالی که مهمترین تعهدات جمهوری اسلامی ایران در حوزههای امنیتی و هستهای متمرکز شده است.
بر اساس متن، ایالات متحده آمریکا متعهد میشود تحریمها را رفع کند، صادرات نفت ایران را تسهیل نماید، داراییهای مسدودشده ایران را آزاد سازد، از اعمال تحریمهای جدید خودداری کند، نیروهای نظامی خود را از پیرامون ایران خارج نماید و زمینه اجرای برنامهای گسترده برای توسعه اقتصادی ایران را در قالبی نامشخص فراهم آورد.
در مقابل، جمهوری اسلامی ایران متعهد میشود در خصوص وضعیت ذخایر مواد غنیشده و آینده برنامه هستهای خود وارد مذاکرات جدید شود، از تولید یا تحصیل سلاح هستهای خودداری نماید، وضعیت برنامه هستهای را تا زمان توافق نهایی حفظ کند و امنیت کشتیرانی تجاری در خلیج فارس و تنگه هرمز را تسهیل نماید.
از منظر اقتصادی، منافع پیشبینیشده برای ایران بسیار قابل توجه به نظر میرسد؛ اما از منظر راهبردی، بخشی از امتیازات واگذارشده توسط ایران در حوزههایی قرار دارند که با امنیت ملی و قدرت چانهزنی بینالمللی کشور ارتباط مستقیم دارند. از این رو، ارزیابی توازن توافق صرفاً با معیارهای خاص اقتصادی، امکانپذیر نیست.
مزایا و فرصتهای توافق برای جمهوری اسلامی ایران
در صورت اجرای کامل تعهدات، مهمترین دستاورد ایران میتواند رفع بخش عمده محدودیتهای اقتصادی و تجاری باشد. افزایش صادرات و رفع موانع برای صنعت نفت، دسترسی به منابع مالی مسدودشده، تسهیل مبادلات بانکی و کاهش فشارهای ناشی از تحریمها میتواند آثار مثبتی بر رشد اقتصادی، سرمایهگذاری و ثبات اقتصادی کشور داشته باشد.
همچنین کاهش احتمال رویارویی نظامی مستقیم و ایجاد بستر گفتوگوهای سیاسی میتواند به ارتقای امنیت منطقهای و کاهش هزینههای ناشی از تنشهای مستمر کمک کند.
ضعفهای حقوقی یادداشت تفاهم و توصیههای حقوقی برای مذاکرات آتی با وجود نقاط قوت فوق، متن حاضر از منظر حقوقی دارای کاستیهای قابل توجهی است.
نخستین ضعف، ابهام در ماهیت الزامآور سند است. مشخص نیست که آیا طرفین قصد ایجاد تعهدات حقوقی الزامآور را دارند یا صرفاً یک توافق سیاسی و مقدماتی را منعقد کردهاند.
دومین ضعف، فقدان سازوکار مشخص حل اختلاف است. در متن حاضر، مرجع داوری، مرجع قضایی یا کمیسیون مستقلی برای رسیدگی به اختلافات ناشی از اجرا یا تفسیر توافق تعیین نشده است.
سومین ضعف، عدم تقارن در ماهیت تعهدات طرفین است. بخش مهمی از تعهدات ایران، بهویژه در حوزه هستهای، دارای آثار فنی و راهبردی بلندمدت هستند؛ در حالی که بخشی از تعهدات طرف مقابل به تصمیمات سیاسی و تغییرات داخلی وابسته است.
چهارمین ضعف، نبود ضمانت اجرای مؤثر در صورت نقض توافق است. متن مشخص نکرده است که اگر یکی از طرفین تعهدات خود را اجرا نکند یا از اجرای آنها عدول نماید، چه پیامدهای حقوقی و عملی در انتظار وی خواهد بود.
پنجمین ضعف، استفاده از اصطلاحات کلی و مبهم است. عباراتی نظیر «چارچوب رضایتبخش»، «برنامه مورد توافق»، «رفع محدودیتها» و «توسعه اقتصادی» فاقد تعریف حقوقی دقیق هستند و میتوانند موجب اختلافات تفسیری شوند.
ششمین ضعف، وابستگی برخی تعهدات به اراده نهادهای ثالث است. بخشی از تعهدات مربوط به تحریمها، شورای امنیت یا سایر سازوکارهای بینالمللی ممکن است خارج از اختیار مستقیم یکی از طرفین باشد و اجرای آنها با موانع حقوقی و سیاسی روبهرو شود.
بر همین اساس، برای مذاکرات آتی چند توصیه حقوقی اساسی قابل طرح است:
نخست، تمامی تعهدات باید دقیق، شفاف، زمانبندیشده و قابل اندازهگیری باشند.
دوم، اصل اقدام متقابل و همزمان باید بر تمامی مراحل اجرای توافق حاکم باشد تا هیچیک از طرفین پیش از دریافت امتیازات متناظر، تعهدات اساسی خود را اجرا نکند.
سوم، یک کمیسیون مشترک دائمی برای نظارت بر اجرا، راستیآزمایی و حل اختلافات تشکیل شود.
چهارم، مرجع داوری یا سازوکار قضایی مشخصی برای رسیدگی به اختلافات احتمالی پیشبینی شود.
پنجم، ضمانت اجراهای روشن و مؤثر برای نقض تعهدات در متن توافق گنجانده شود.
ششم، اجرای واقعی تعهدات اقتصادی و تحریمی از طریق شاخصهای عینی و قابل راستیآزمایی سنجیده شود.
هفتم، توافق نهایی تا حد امکان از پشتوانههای حقوقی داخلی و بینالمللی برخوردار باشد تا تغییر دولتها یا تحولات سیاسی نتواند بهآسانی آن را بیاثر سازد.
استنتاج نهایی
یادداشت تفاهم اسلامآباد، در صورت اجرا، میتواند نقطه آغاز گذار از یک رویارویی نظامی به یک فرایند سیاسی و حقوقی باشد. این سند از منظر اقتصادی ظرفیت ایجاد منافع قابل توجهی برای جمهوری اسلامی ایران دارد و میتواند بخشی از فشارهای ناشی از تحریمها و تنشهای بینالمللی را کاهش دهد و بستر رشد ملی اقتصاد داخلی را تسهیل کند.
با این حال، ارزیابی حقوقی متن نشان میدهد که موفقیت آن بیش از هر چیز به کیفیت توافق نهایی، وجود ضمانتهای اجرایی، سازوکارهای نظارتی، حل اختلاف و رعایت اصل توازن تعهدات بستگی خواهد داشت.
تجربه حقوق بینالملل نشان داده است که دوام توافقات نه صرفاً بر پایه حسن نیت سیاسی، بلکه بر اساس استحکام ساختار حقوقی آنها شکل میگیرد.
از این رو، هرچه تعهدات روشنتر، ضمانت اجراها قویتر و سازوکارهای راستیآزمایی دقیقتر باشند، احتمال موفقیت و پایداری چنین توافقی افزایش خواهد یافت.
*وکیل پایه یک و عضو کانون وکلای مرکز
