تحریم‌های دیوان کیفری بین‌المللی و قانون مسدودکننده اتحادیه اروپا: درس‌هایی از ناکامی گذشته اتحادیه اروپا در پاسخگو کردن ایالات متحده
گروه ترجمه فصل سوم:
در ۹ اکتبر ۲۰۲۶، ایالات متحده دیوان بین‌المللی کیفری(ICC) را به‌عنوان یک نهاد تحریم کرد. هرچند آمریکا پیش‌تر دادستان‌ها و قاضی‌های دیوان را تحریم کرده بود، این نخستین بار است که خودِ نهاد را به‌طور مشخص هدف قرار می‌دهد. تحریم‌های آمریکا تهدیدی وجودی برای دیوان کیفری بین‌المللی است، چون دسترسی دیوان به خدماتی را که برای عملیات روزمره‌اش اساسی است بسیار دشوار خواهد کرد. برای حفاظت از دیوان، چند نماینده پارلمان اروپا و چند کشور عضو مانند بلژیک از اتحادیه اروپا خواسته‌اند از قانون مسدودکننده خود استفاده کند تا بخشی از اثرات تحریم‌های آمریکا را خنثی نماید. خود کمیسیون اروپا تهدید کرده است «هر اقدام لازم را برای توانمندسازی دیوان در انجام کارش اتخاذ خواهد کرد»؛ که احتمالا اشاره‌ای ضمنی به قانون مسدودکننده است.
قانون مسدودکننده اتحادیه اروپا برای حفاظت از نهادهای درون اتحادیه در برابر اعمال قوانین فراسرزمینی کشورهای ثالث طراحی شده است. این قانون با غیرقابل اجرا کردن احکام دادگاه‌های خارجی که به چنین قوانین فراسرزمینی اثر می‌دهند در دادگاه‌های اروپایی، این حفاظت را انجام می‌دهد. این قانون همچنین اپراتورهای اتحادیه اروپا را از پیروی از قانون فراسرزمینی خارجی منع می‌کند، مگر اینکه معافیت بگیرند. تاکنون اتحادیه اروپا از قانون مسدودکننده به‌ندرت و فقط برای مسدود کردن برخی تحریم‌های آمریکا علیه کوبا و ایران استفاده کرده است.
تلاش‌های ناکام اتحادیه اروپا برای مقابله با قوانین مالیاتی فراسرزمینی آمریکا
این نخستین بار نیست که اتحادیه اروپا به دلیل قوانین فراسرزمینی آمریکا به اقدام سخت علیه این کشور تهدید می‌کند. در سال ۲۰۱۴، ایالات متحده به‌طور یکجانبه یک نظام گزارش‌دهی مالیاتی فراسرزمینی بر نهادهای مالی و سایر نهادهای اتحادیه اروپا تحمیل کرد. نهادهای مالی در اتحادیه اروپا موظفند اطلاعات حساب اشخاص آمریکایی را به سازمان مالیاتی داخلی آمریکا گزارش دهند تا به مقامات آمریکایی در مبارزه با فرار مالیاتی کمک کنند. اما آمریکا متقابلاً بانک‌های آمریکایی را ملزم نمی‌کند اطلاعات حساب اشخاص اتحادیه اروپا را با مقامات مالیاتی اروپا به اشتراک بگذارند. این عدم تقارن در تعهدات گزارش‌دهی مالیاتی می‌تواند توسط اشخاص اتحادیه اروپا که می‌خواهند از پرداخت مالیات به دولت‌های خود فرار کنند مورد سوءاستفاده قرار گیرد.
اتحادیه اروپا بارها تلاش کرده است آمریکا را وادار کند به استاندارد گزارش‌دهی مشترک (CRS) بپیوندد؛ استانداردی چندجانبه که تبادل متقابل اطلاعات مالیاتی را پیش‌بینی می‌کند. مثلاً در سال ۲۰۱۸ اتحادیه اروپا تهدید کرد اگر آمریکا همچنان از پذیرش عمل متقابل در گزارش‌دهی مالیاتی خودداری کند، آن را در فهرست حوزه‌های قضایی مالیاتی غیرهمکار، یعنی فهرست سیاه مالیاتی، قرار خواهد داد. وقتی مهلت رسید، آمریکا هنوز به CRS نپیوسته بود و اتحادیه اروپا از تهدید فهرست سیاه عقب نشست. تا امروز اتحادیه اروپا همچنان تلاش می‌کند آمریکا را به عمل متقابل در گزارش‌دهی مالیاتی وادار کند. در تمام این مدت، بانک‌های اتحادیه اروپا هزینه‌هایی متحمل می‌شوند تا از رعایت تعهدات گزارش‌دهی آمریکا اطمینان حاصل کنند.
در سال ۲۰۲۲، گزارش پارلمان اروپا ایده استفاده از قانون مسدودکننده علیه گزارش‌دهی مالیاتی فراسرزمینی آمریکا را به‌عنوان راهی برای تحت فشار گذاشتن آمریکا مطرح کرد تا یا به CRS بپیوندد یا دسترسی به اطلاعات حساب مالیات‌دهندگان آمریکایی در اتحادیه اروپا را از دست بدهد. نه کمیسیون اروپا و نه پارلمان اروپا هیچ اقدامی درباره این پیشنهاد انجام ندادند. در نتیجه بی‌عملی اتحادیه اروپا، ایالات متحده به بدترین بهشت مالیاتی جهان تبدیل شده است. اشخاص اتحادیه اروپا می‌توانند از قوانین محرمانگی در ایالت‌های آمریکایی مانند داکوتای جنوبی برای پنهان کردن پول از مقامات مالیاتی اروپا استفاده کنند، به گونه‌ای که آمریکا به‌عنوان نخستین حوزه قضایی محرمانگی برای کشورهای اروپایی رتبه‌بندی شده است.
بدیهی است تهدیدهای توخالی مقامات اتحادیه اروپا، آمریکا یا کشورهای دیگر را از تحمیل تعهدات فراسرزمینی یکجانبه بر نهادهای اتحادیه اروپا بازنمی‌دارد. اینک این وضعیت با تحریم‌های آمریکا علیه دیوان کیفری بین‌المللی در حال وقوع است. ایالات متحده یک دوره تنفس شش ماهه پیش از اجرایی شدن بسیاری از تحریم‌ها علیه دیوان تعیین کرده است. تهدیدهای مبهم برای اعمال قانون مسدودکننده بعید است قانع‌کننده باشد، همان‌گونه که تهدیدهای اتحادیه اروپا برای قرار دادن آمریکا در فهرست سیاه نادیده گرفته شد. اتحادیه اروپا ممکن است اعمال قانون مسدودکننده را پیش از انقضای دوره شش ماهه بررسی کند تا دست خود را در مذاکرات با آمریکا تقویت کند و تعهد خود به دیوان را روشن سازد. اقدام قدرتمند اکنون ممکن است آمریکا را نیز از تحمیل اراده فراسرزمینی خود بر اتحادیه اروپا در آینده بازدارد.
اتحادیه اروپا و کشورهای عضو آن تعهد حقوقی به حفاظت از دیوان کیفری بین‌المللی دارند
در حالی که استفاده از قانون مسدودکننده برای حفاظت از دیوان ممکن است به دلیل اثر بازدارنده‌اش در برابر آمریکا توصیه‌پذیر باشد، ممکن است بر اساس تعهدات بین‌المللی موجود الزامی نیز باشد. در سال ۲۰۰۶، اتحادیه اروپا «موافقتنامه همکاری و کمک بین دیوان کیفری بین‌المللی و اتحادیه اروپا» را منعقد کرد. در این موافقتنامه، اتحادیه اروپا و دیوان متعهد شدند در ماده ۴ برای تسهیل «انجام موثر مسئولیت‌های مربوطه خود» «همکاری نزدیک» داشته باشند. ماده ۱۴ اتحادیه اروپا را متعهد می‌کند خدمات مورد نیاز دیوان را فراهم کند.
دیوان کیفری بین‌المللی همچنین در قلمرو اتحادیه اروپا قرار دارد و اتحادیه اروپا و هلند نقش میزبان را ایفا می‌کنند. حتی در نبود یک موافقتنامه بین‌المللی، دولت‌های میزبان «موظفند تا حد امکان کار سازمان را تسهیل کنند». هلند بر اساس موافقتنامه مقر خود تعهدات حقوقی اضافی در قبال دیوان دارد، از جمله تعهد به تضمین «آزادی دارایی‌های مالی از محدودیت‌ها».
سایر کشورهای عضو اتحادیه اروپا نیز ممکن است تعهداتی برای حفاظت از دیوان داشته باشند. هر کشور عضو اتحادیه اروپا طرف اساسنامه رم است. اعضای یک سازمان بین‌المللی موظفند «در عملکرد سازمان، وفادارانه از آن حمایت کنند». آنها تعهد ذاتی دارند که اعضای خوبی باشند؛ بخشی از وظیفه همکاری که یک اصل کلی حقوقی است. این موضوع با اصل لزوم وفا به تعهدات (pacta sunt servanda) و تعهد طرف‌های معاهده به اجرای آن با حسن نیت مرتبط است.
با توجه به اینکه دیوان کیفری بین‌المللی با تهدیدی وجودی روبرو است، همه کشورهای عضو اتحادیه اروپا در ظرفیت مشترک خود به عنوان کشورهای عضو دیوان، به طور قابل استدلال تعهد حقوقی به حفاظت از دیوان دارند. قانون مسدودکننده که در سطح اتحادیه اروپا اجرا می‌شود، به هماهنگ‌سازی پاسخ کشورهای عضو اتحادیه به تحریم‌های آمریکا کمک می‌کند. مثلاً بدون قانون مسدودکننده، کشورهای عضو اتحادیه و دادگاه‌های آنها مسئول ارزیابی قابل اجرا بودن تحریم‌های آمریکا خواهند بود. برخی کشورهای عضو ممکن است در سطح ملی برای جلوگیری از اجرای آنها اقدام کنند، اما برخی دیگر ممکن است آن را به صلاحدید دادگاه‌ها واگذار کنند. اینکه تحریم‌های آمریکا علیه دیوان در دادگاه‌های اروپایی اجرا شوند یا نه ممکن است به قضاوت‌های فردی درباره سازگاری تحریم‌های آمریکا با نظم عمومی ملی بستگی داشته باشد. این خطر پاسخی ناهماهنگ و ناسازگار در سراسر اروپا را در پی دارد. استناد به قانون مسدودکننده بی‌درنگ تحریم‌های آمریکا را در هر دادگاهی در سراسر اتحادیه اروپا غیرقابل اجرا می‌کند.
علاوه بر این، اتحادیه اروپا لازم نیست تنها عمل کند. سایر طرف‌های اساسنامه رم، مانند کانادا (عضو وابسته بالقوه اتحادیه اروپا)، قوانین مسدودکننده‌ای دارند که می‌توانند هماهنگ با اتحادیه اروپا آنها را به کار گیرند. این کشورهای عضو دیوان نیز به همین ترتیب تعهد به حفاظت از دیوان دارند.
نتیجه‌گیری
آخرین تحریم‌های آمریکا علیه دیوان کیفری بین‌المللی بخشی از الگویی گسترده‌تر از تحمیل یکجانبه اراده فراسرزمینی آمریکا بر بقیه جامعه بین‌المللی است. چه در تنظیم مقررات مالیاتی بین‌المللی و چه در حقوق کیفری بین‌المللی، ایالات متحده این کار را عمدتاً بدون مجازات انجام داده است. تا کنون اتحادیه اروپا، با وجود در اختیار داشتن ابزارها، نتوانسته است اقدام قوی علیه آمریکا انجام دهد. اگر زمانی برای ایستادن در برابر آمریکا وجود داشته باشد، این زمان است. اتحادیه اروپا و کشورهای عضو آن تعهدات حقوقی به حفاظت از دیوان دارند. دیوان، هرچند بی‌عیب نیست، نباید با اقدامات یکجانبه دولتی برچیده شود که حتی طرف اساسنامه رم نیست.
منبع: وبسایت opiniojuris
