آشفتگی قوانین حریم شهرها؛ مانع مدیریت یکپارچه و بهره گیری از ظرفیت بحرانی

به گزارش فصل سوم به نقل از مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی، دفتر مطالعات زیربنایی مرکز پژوهش‌های مجلس در گزارش خود آورده که در اسناد قانونی، نخستین بار در اصلاح قانون شهرداری در سال ۱۳۴۵، موضوع حریم به‌عنوان محدوده توسعه احتمالی شهر و محدوده وضع مقرراتی برای اقدامات عمرانی مطرح شد. لیکن خلأها، تداخلات، تناقضات و ابهاماتی در این باره وجود دارد که مشکلاتی را ایجاد کرده است.

تعدد قوانین مرتبط با موضوع حریم در تعریف محدوده و حریم، تعیین حریم و نظارت و رسیدگی به تخلفات در حریم، تعدد نهادهای مرتبط با موضوع حریم، مشخص نبودن نحوه تعیین حریم، تداخل مرز روستاها و حریم شهرهای واقع در حریم کلان‌شهرها، نظارت بر ساخت‌وسازهای غیرمجاز و عدم انطباق با تعاریف قانونی و مسائلی ازاین‌دست باعث تشتت و آشفتگی و نیز عدم امکان رصد تغییرات حریم شهرها در بسیاری از موارد شده است.

حریم شهری به‌عنوان ناحیه‌ای پیرامونی و عملکردی اطراف شهر شناخته می‌شود که به‌طور مستقیم بر کیفیت محیط‌زیست، توسعه شهری و فعالیت‌های اجتماعی تأثیر می‌گذارد. در واقع حریم شهری به‌عنوان منطقه‌ای حفاظتی یا به تعبیری عرصه پیرامون شهرها در نظر گرفته می‌شود که علاوه بر جلوگیری از توسعه بی‌رویه، از منابع طبیعی و زیست‌محیطی نیز صیانت کند.

بررسی در پیشینه قوانین مرتبط با محدوده و حریم بر طبق اسناد و مطالعات فرادست نشان می‌دهد که از ابتدای تصویب قانون شهرداری مصوب سال ۱۳۳۴ و اصلاحات و الحاقات بعدی آن در سال ۱۳۴۵ در مواد ۹۹ تا ۱۰۱ موضوع حریم شهرها مطرح شده است.

به‌نظر می‌رسد که مهم‌ترین چالش موجود در حریم و مناطق پیرامونی کلان‌شهرهای کشور، شکل‌گیری مهاجرت‌های عمدتاً روستا به شهر و جذب و افزایش جمعیت در این مناطق طی حدود نیم‌قرن گذشته بوده است. این پدیده موجب شده تا فضاهای زیستی واقع در حریم و اطراف کلان‌شهرها مانند شهرها و روستاهای قرار گرفته در این محدوده‌ها تحت فشار جمعیت مهاجر قرار گیرد. این وضعیت، چالش‌های متعدد و پیچیده‌ای را برای کلان‌شهرها، سکونتگاه‌های موجود و همچنین برنامه‌ریزان و مدیران این حوزه‌ها به همراه داشته است.

حریم شهرها به‌عنوان فضایی پیرامونی با کارکردهای زیست‌محیطی، حفاظتی و راهبردی، در سیاستگذاری و مدیریت فضایی حائز اهمیت است و در شرایط وقوع جنگ و مخاطرات به‌طور طبیعی به نقطه‌ای راهبردی برای جابه‌جایی جمعیت، ارائه خدمات اضطراری و مدیریت منابع تبدیل می‌شود.

با وجود این قابلیت‌ها و ظرفیت‌ها، تاکنون سیاستگذاری جامع و منسجمی برای استفاده از حریم شهرها به‌عنوان فضای پشتیبان شهری صورت نگرفته است. تجربه دو جنگ تحمیلی اخیر نشان داد که بالفعل نمودن این ظرفیت می‌تواند راهگشا باشد. ازاین‌رو، پیش‌بینی مراکز اسکان اضطراری و موقت در حریم و مبادی ورودی و خروجی شهرها به‌عنوان یکی از الزام‌های مدیریت بحران، نقش مؤثری در ساماندهی جمعیت، ارائه خدمات اولیه و ارتقای تاب‌آوری شهری دارد.

حریم کلان‌شهرها و شهرهای بزرگ به‌دلیل تراکم جمعیتی کمتر نسبت به محدوده شهر، ظرفیت توسعه زیرساخت‌ها، امکان استقرار تأسیسات پشتیبان و فاصله نسبی از اهداف راهبردی، بستر مناسبی برای استقرار این مراکز محسوب می‌شود.

طبق بررسی‌ها و مطالعات انجام شده، اهم چالش‌های حریم شامل ابهامات و خلأها در نحوه تعیین محدوده حریم و انطباق یا عدم انطباق با مرز تقسیمات سیاسی و وجود روستاها در حریم شهرها در قوانین، تعدد قوانین و نهادهای مرتبط با موضوع حریم در تعریف محدوده و حریم، تعیین حریم و نظارت و رسیدگی به تخلفات در حریم، عدم هماهنگی و یکپارچگی نهادهای مختلف مرتبط با موضوع حریم، فقدان قانون یکپارچه مدیریت حریم شهرها به‌ویژه در خصوص پایتخت و مناطق کلان‌شهری، عدم وجود هماهنگی بین برخی قوانین بخشی و موضوعی با سایر قوانین و مصوبات، عدم انطباق تقسیمات سیاسی با قلمروهای شهری و منطقه‌ای در کلان‌شهرها و شهرهای بزرگ و تناقض با قانون تعریف حریم، تناقض و ابهامات فراوان در قوانین و مقررات طرح‌های توسعه و عمران، نگرش بخشی به دستگاه‌های متولی حریم در قانون، عدم تعریف منابع درآمدی دستگاه‌های متولی حریم شهرها، وجود قوانین موازی یا متناقض حریم و در نتیجه کاهش قدرت اجرایی قانون، عدم توجه به نقش مردم در قوانین موضوعه حریم، تعارضات قانونی و برداشت‌ها و تفاسیر احتمالی در قوانین و مقررات در حل معضلات محدوده و حریم شهرها و مسائل و مشکلات حقوقی حریم و پیرامون شهرها، ناکارآمدی کمیسیون ماده ۹۹ قانون شهرداری و عدم نظارت مناسب بر ساخت‌وساز غیرمجاز و تغییر کاربری در حریم شهرها، و نحوه ارتباط شهرداری‌ها با سایر دستگاه‌های دولتی با توجه به فرابخشی بودن حریم و آسیب‌شناسی مشکلات موجود در زمینه مدیریت یکپارچه حریم شهرها است.

با توجه به چالش‌های موجود در حریم شهرها، اقدام‌های تقنینی، اجرایی و نظارتی ذیل می‌تواند در راستای برطرف شدن این چالش‌ها و مشکلات راهگشا باشد: تسریع در تعیین تکلیف پیش‌نویس اصلاح و الحاق یک تبصره به ماده ۲ قانون تعاریف محدوده و حریم شهر، روستا و شهرک و نحوه تعیین آنها مصوب سال ۱۳۸۴ توسط وزارت کشور و استثنا کردن حریم کلان‌شهرهای کشور از محدود بودن به مرز تقسیمات کشوری شهرستان و بخش، تدوین قانون جامع با هدف مدیریت یکپارچه بر اراضی شهری و غیرشهری، پیگیری لایحه جامع تقسیمات کشوری از وزارت کشور جهت اصلاح و افزودن تعریف سطوح جدید تقسیماتی همچون مجموعه شهری، کلان‌شهر و تعریف سازوکار روابط و تعاملات و هماهنگی افقی سطوح تقسیماتی با هم، بازنگری در ضوابط و مقررات مربوط به تغییر کاربری و جلوگیری از تغییر کاربری اراضی زراعی و کشاورزی، ایجاد سیستم نظارتی کارآمد و قانونی برای کنترل، نظارت و مدیریت ساخت‌وسازهای حریم شهرها، تدوین رویه‌های اقدام و مداخله مشخص در موضوع حریم ازطریق بررسی یکپارچه قوانین، مصوبات و برنامه‌های مرتبط با موضوع حریم، تدوین و اجرای برنامه‌های ملی افزایش جاذبه‌های زیستی و ایجاد اشتغال در روستاها و شهرهای کوچک و متوسط در کشور در جهت جلوگیری از مهاجرت به شهرهای بزرگ و کلان‌شهرها، تعیین تکلیف املاک و اراضی واقع در حریم و محدوده شهرها با اجرای طرح کاداستر با هدف جلوگیری از رشد و گسترش حریم شهرها، الزام شهرداری‌ها به اجرای قانون تعاریف محدوده و حریم شهر، روستا و شهرک و نحوه تعیین آنها با ظرفیت‌سازی در شهرداری‌ها برای کنترل ساخت‌وسازهای غیرمجاز در محدوده و حریم شهرها، پشتیبانی دستگاه‌های قضایی در برخورد با متصرفین و زمین‌خواران به‌عنوان یکی از عوامل تشدید گسترش ساخت‌وسازهای غیرمجاز، بهره‌گیری از فناوری اطلاعات مکانی و ایجاد سامانه سیستم اطلاعات جغرافیایی متمرکز برای پایش لحظه‌ای و تجزیه و تحلیل تغییرات کاربری اراضی و استفاده از تصاویر ماهواره‌ای و پهباد برای نظارت مستمر بر اجرای ضوابط شناسایی تخلفات، و تشکیل پنجره واحد صدور مجوز، یکپارچه‌سازی فرایندها با هدف حذف تعارض قوانین و دستگاه‌ها و بازنگری چارچوب‌های قانونی حریم به‌صورت عدالت‌محور و تعریف دقیق نقش هر نهاد در مدیریت آن.

متن کامل گزارش را اینجا بخوانید.