اقتصاد دیجیتال در انتظار تنظیم‌گر واحد؛ مجوزهای موازی و ناامنی حقوقی، مانع توسعه پلتفرم‌ها
محمد رحمانی*
تحولات اخیر در حوزه تنظیم‌گری فضای مجازی و دستور تشکیل کارگروه تدوین قوانین دیجیتال، بار دیگر یکی از مسائل اساسی اقتصاد دیجیتال ایران را مطرح کرده است: چه نهادی باید درباره فعالیت پلتفرم‌ها تصمیم بگیرد و چگونه می‌توان از تداخل اختیارات دستگاه‌ها و ایجاد موانع جدید برای کسب‌وکارها جلوگیری کرد؟
اقتصاد دیجیتال به تنظیم‌گری نیاز دارد؛ اما تنظیم‌گری زمانی کارآمد است که با ماهیت این کسب‌وکارها متناسب باشد و ضمن حمایت از حقوق عمومی و مصرف‌کنندگان، امکان فعالیت قانونی، رقابت و توسعه آن‌ها را فراهم کند.
به نظر می‌رسد مسئله اصلی امروز اقتصاد دیجیتال، بیش از آنکه کمبود مقررات باشد، تعدد مراجع تصمیم‌گیر، هم‌پوشانی صلاحیت‌ها، نبود هماهنگی کافی و دشواری اجرای مقررات موجود است.
دو تحول جدید در سیاست‌گذاری اقتصاد دیجیتال
در جلسه ششم آبان ۱۴۰۵ کمیسیون عالی تنظیم مقررات فضای مجازی، ماده نخست پیش‌نویس سند «نظام جامع تنظیم‌گری فضای مجازی» به تصویب رسید. بر اساس گزارش منتشرشده از مرکز ملی فضای مجازی، این سند با هدف سامان‌دهی معماری نهادی تنظیم‌گری و ایجاد هماهنگی میان نهادهای تصمیم‌گیر تدوین شده است.
هم‌زمان، در جلسه ستاد سازماندهی و راهبری فضای مجازی به ریاست معاون اول رئیس‌جمهور، دستور تشکیل کارگروهی دائمی برای بررسی و تدوین قوانین حوزه دیجیتال با مسئولیت معاونت حقوقی ریاست‌جمهوری صادر شد.
این دو اقدام می‌توانند فرصتی برای بازنگری در ساختار تنظیم‌گری اقتصاد دیجیتال باشند؛ بااین‌حال، تصویب ماده نخست یک سند در کمیسیون یا دستور تشکیل کارگروه، به معنای تصویب نهایی قانون جدید یا تغییر خودکار صلاحیت‌های قانونی دستگاه‌ها نیست.
ارزش واقعی این اقدامات زمانی مشخص خواهد شد که به کاهش تعارض مقررات، تعیین مرجع اصلی تصمیم‌گیری و رفع موانع عملی فعالیت کسب‌وکارها منجر شوند.
تعدد مراجع تصمیم‌گیر؛ مسئله‌ای فراتر از صدور مجوز
یکی از چالش‌های جدی پلتفرم‌های دیجیتال، مواجهه با نهادهایی است که بر اساس موضوع کالا یا خدمت عرضه‌شده، برای خود صلاحیت تنظیم‌گری یا صدور مجوز فعالیت پلتفرمی قائل می‌شوند.
این در حالی است که باید میان تنظیم‌گری ماهیت دیجیتال کسب‌وکار و نظارت تخصصی بر موضوع فعالیت آن تفاوت قائل شد.
دستگاه‌های تخصصی می‌توانند در چارچوب قوانین، استانداردهای فنی، الزامات ایمنی و ضوابط حمایت از مصرف‌کننده را تعیین کنند و بر رعایت آن‌ها نظارت داشته باشند؛ اما این نقش نباید بدون مبنای قانونی به ایجاد مجوزهای موازی یا جلوگیری از فعالیت کسب‌وکارهای دارای مجوز تبدیل شود.
راهکار مناسب، حرکت به سوی یک تنظیم‌گر اصلی، متخصص و پاسخ‌گو برای فعالیت پلتفرمی و شفاف‌سازی حدود صلاحیت سایر نهادهاست.
عرضه اینترنتی دارو؛ فاصله میان مجوز قانونی و امکان واقعی فعالیت
یکی از نمونه‌های روشن این مسئله، وضعیت پلتفرم‌های فعال در عرضه اینترنتی دارو و محصولات سلامت‌محور است.
بند «ج» مصوبات هفتادوهفتمین نشست هیئت مقررات‌زدایی و بهبود محیط کسب‌وکار در سال ۱۴۰۲، برای سکوهای دارای مجوز از اتحادیه کسب‌وکارهای مجازی یا سایر مراجع مجاز صدور پروانه کسب اینترنتی، امکان فعالیت در عرضه دارو از داروخانه‌های دارای مجوز به مصرف‌کننده نهایی را بدون نیاز به اخذ مجوز جدید پیش‌بینی کرده بود.
این مصوبه همچنین سازمان غذا و دارو را مکلف به تدوین ضوابط نظارت بر فرآیند همکاری داروخانه‌ها با پلتفرم‌ها کرده بود.
بااین‌حال، اختلافات بعدی درباره اعتبار و اجرای مصوبه، حدود اختیارات سازمان غذا و دارو و شرایط همکاری داروخانه‌ها با سکوها نشان داد که برخورداری از مجوز و مستندات قانونی، لزوماً به معنای فراهم بودن امکان عملی فعالیت و توسعه کسب‌وکار نیست.
در خرداد ۱۴۰۴، دبیرخانه هیئت مقررات‌زدایی نسبت به دستورالعمل سازمان غذا و دارو درباره ممنوعیت همکاری داروخانه‌ها با سکوهای اینترنتی اعتراض کرد. در مقابل، سازمان غذا و دارو بر ضرورت رعایت ضوابط تخصصی و نظارت بر زنجیره عرضه دارو تأکید داشته است.
در ادامه، دستورالعمل مشترک مربوط به خدمات برخط دارو و کالاهای سلامت‌محور در ۱۳ مهر ۱۴۰۴ به امضای وزرای بهداشت و ارتباطات رسید. این دستورالعمل، ضمن پیش‌بینی فعالیت سکوها، شرایطی از جمله تأیید صلاحیت، توافق‌نامه سطح خدمات و نظارت کارگروه مشترک را مقرر کرده است.
وجود این فرآیندهای متعدد، ضرورت روشن شدن مرز میان نظارت تخصصی و صدور مجوز فعالیت پلتفرمی را نشان می‌دهد.
به نظر می‌رسد در ساختار مطلوب، سازمان غذا و دارو باید استانداردهای مربوط به اصالت دارو، شرایط نگهداری، بسته‌بندی، حمل و تحویل ایمن را تعیین کند و به‌عنوان مرجع تخصصی و بازوی کارشناسی در کنار تنظیم‌گر اصلی قرار گیرد.
اما نظارت تخصصی نباید به ایجاد مجوزهای تکراری یا اعمال محدودیت‌های فاقد مبنای قانونی برای اصل فعالیت پلتفرمی تبدیل شود.
این پیشنهاد به معنای حذف نظارت قانونی بر داروخانه‌ها، زنجیره رسمی تأمین دارو یا سلامت عمومی نیست. همچنین تغییر صلاحیت‌هایی که به موجب قانون به دستگاهی واگذار شده‌اند، مستلزم طی مراحل قانونی مربوط است.
هدف آن است که پلتفرم دارای مجوز بتواند با رعایت ضوابط معتبر، فعالیت کند و توسعه یابد؛ نه اینکه در فرآیندهای موازی و اختلافات میان دستگاه‌ها گرفتار شود.
فروش اینترنتی طلا؛ تفکیک مجوز صنفی از نظارت تخصصی
موضوع خریدوفروش برخط طلا و نقره نیز اهمیت تعیین مرجع مشخص مجوزدهی را نشان می‌دهد.
مطابق ماده ۲ دستورالعمل اجرایی خریدوفروش طلا و نقره به‌صورت برخط، ابلاغی در ۱۴ آبان ۱۴۰۴، اتحادیه کسب‌وکارهای مجازی بر اساس ضوابط مصوب هیئت مقررات‌زدایی و پس از انجام استعلام‌ها و اخذ تأییدیه بانک مرکزی، مرجع صدور، تمدید و ابطال مجوز برای اشخاص مشمول شناخته شده است.
همچنین در مصوبات نودودومین نشست هیئت مقررات‌زدایی، مورخ ۱۰ آذر ۱۴۰۴، ضوابط صدور مجوز سامانه‌های معاملات برخط طلا و نقره و کاربرگ مربوط به آن تصویب شد.
بنابراین، در این حوزه اصل تعیین مرجع صدور مجوز در مقررات پیش‌بینی شده است؛ اما مسئله مهم، نحوه اجرای الزامات تخصصی و جلوگیری از تبدیل فرآیند تأییدیه‌ها و استعلام‌ها به موانع مستقل یا طولانی برای صدور مجوز است.
نظارت بر موجودی طلا، صحت معاملات، تعهدات سکوها و حقوق خریداران ضروری است؛ اما باید میان اعمال این نظارت و ایجاد مرجع مستقل و موازی برای صدور مجوز فعالیت پلتفرمی تفاوت قائل شد.
پیشنهاد مناسب، وجود یک مسیر روشن برای صدور مجوز و اعمال ضوابط تخصصی از طریق سازوکارهای هماهنگ، شفاف و دارای مهلت مشخص است.
قاچاق کالا؛ مسئولیت فروشنده یا مسئولیت پلتفرم؟
موضوع دیگری که ضرورت شناخت ماهیت کسب‌وکارهای دیجیتال را آشکار می‌کند، نحوه برخورد با عرضه احتمالی کالای قاچاق در بازارگاه‌های اینترنتی است.
در برخی مدل‌های کسب‌وکار، پلتفرم خود فروشنده کالا نیست، بلکه بستر ارتباط میان فروشندگان مستقل و خریداران را فراهم می‌کند.
در چنین شرایطی، باید میان مسئولیت عرضه‌کننده کالا و مسئولیت احتمالی پلتفرم بر اساس قوانین مربوط تفاوت قائل شد.
در گزارش نهم آبان ۱۴۰۵ از مدیرکل پیشگیری از قاچاق ستاد مرکزی مبارزه با قاچاق کالا و ارز، بر ضرورت تفکیک سکوهایی که خود عرضه‌کننده کالا هستند از پلتفرم‌هایی که صرفاً بستر فروش را فراهم می‌کنند، تأکید شده است.
همچنین در این گزارش، رویکرد دستورالعمل پیشگیری و مقابله با قاچاق در فضای مجازی عمدتاً مبتنی بر تذکر و حذف آگهی متخلف معرفی شده است.
این تفکیک از نظر حقوقی اهمیت فراوانی دارد.
صرف اعلام یا شکایت یک دستگاه درباره عرضه کالای مشکوک به قاچاق، نباید بدون بررسی قانونی، احراز شرایط مسئولیت و تصمیم مرجع صالح، موجب توقف فعالیت کل پلتفرم شود.
اقدامات قانونی باید متناسب با ماهیت تخلف، نقش واقعی کسب‌وکار و حدود مسئولیت اشخاص باشد.
در مواردی که امکان جلوگیری از ادامه تخلف از طریق حذف آگهی، توقف عرضه کالای مشخص یا برخورد با فروشنده متخلف وجود دارد، ضرورت و تناسب اقدامات گسترده‌تر علیه کل کسب‌وکار باید با دقت بررسی شود.
البته این رویکرد مانع اعمال ضمانت‌اجراهای قانونی در مواردی نیست که مشارکت، معاونت، تخلف مستقل یا مسئولیت قانونی پلتفرم بر اساس دلایل و مقررات مربوط احراز شده باشد.
ضرورت حمایت مراجع قضایی و نظارتی از امنیت حقوقی کسب‌وکارها
حمایت از اقتصاد دیجیتال تنها وظیفه نهادهای اقتصادی و اجرایی نیست.
مراجع قضایی و نظارتی نیز می‌توانند در چارچوب وظایف قانونی خود، نقش مهمی در جلوگیری از آثار نامتناسب تصمیمات موازی بر فعالیت کسب‌وکارها ایفا کنند.
یکی از مهم‌ترین نیازهای پلتفرم‌ها، امنیت حقوقی و قابلیت پیش‌بینی پیامدهای فعالیت اقتصادی است.
کسب‌وکاری که بر اساس مجوز قانونی فعالیت می‌کند، نباید صرفاً به دلیل اختلاف میان دستگاه‌ها درباره حدود صلاحیت تنظیم‌گری یا اعلام تخلف از سوی مرجعی غیر از مرجع مجوزدهنده، بدون بررسی قانونی و تصمیم مرجع صالح در معرض توقف فعالیت قرار گیرد.
در رسیدگی به چنین اختلافاتی، ضروری است اعتبار مجوز، حدود صلاحیت دستگاه اعلام‌کننده، ماهیت تخلف ادعایی، نقش واقعی پلتفرم و تناسب اقدام محدودکننده بررسی شود.
مرجع قضایی یا نظارتی باید بتواند میان برخورد با تخلف مشخص و ایجاد اختلال در فعالیت کل یک کسب‌وکار تمایز قائل شود.
در این رویکرد، حمایت از فعالیت قانونی کسب‌وکارها در تعارض با اجرای قانون نیست؛ بلکه بخشی از اجرای دقیق قانون و جلوگیری از تحمیل آثار نامتناسب بر اشخاص و بنگاه‌های اقتصادی است.
اقتصاد دیجیتال را نمی‌توان صرفاً با الگوهای سنتی اداره کرد
پلتفرم‌های دیجیتال صرفاً شکل اینترنتی کسب‌وکارهای سنتی نیستند.
سرعت رشد، امکان توسعه گسترده خدمات، تسهیل دسترسی مردم به کالا و خدمات، افزایش شفافیت معاملات و ایجاد فرصت‌های جدید همکاری اقتصادی، از ویژگی‌های مهم این حوزه است.
این تفاوت ماهوی باید در تدوین و اجرای مقررات مالیاتی، بیمه‌ای و روابط کاری مورد توجه قرار گیرد.
یکی از مسائل مهم، نحوه تشخیص رابطه حقوقی میان پلتفرم‌ها و اشخاص ارائه‌دهنده خدمات است.
همه افرادی که از طریق یک پلتفرم فعالیت اقتصادی می‌کنند، لزوماً کارگر آن پلتفرم نیستند. ممکن است شخصی خدمات خود را به‌صورت مستقل عرضه کند و رابطه قراردادی او با پلتفرم ماهیتی متفاوت از رابطه استخدامی داشته باشد.
در مقابل، ممکن است شرایط واقعی همکاری شخص دیگری واجد عناصر رابطه کارگری و کارفرمایی باشد.
مطابق مواد ۲ و ۳ قانون کار، تشخیص رابطه کار باید با توجه به ماهیت واقعی همکاری و شرایط قانونی انجام شود. بنابراین، نه صرف ارتباط اقتصادی با پلتفرم برای احراز رابطه استخدامی کافی است و نه عنوان قراردادی «پیمانکار مستقل» به‌تنهایی وجود رابطه کارگری را منتفی می‌کند.
در جلسه ششم آبان ۱۴۰۵ دولت نیز اصلاح مقررات مربوط به بیمه ارائه‌دهندگان خدمات حمل‌ونقل بار و مسافر از طریق سکوهای مجازی مورد بررسی قرار گرفت و از سازمان تأمین اجتماعی خواسته شد پیشنهادهای خود را در این زمینه ارائه کند.
ضروری است سازمان تأمین اجتماعی و سایر دستگاه‌های مرتبط، تکالیف قانونی را با شناخت ماهیت فعالیت پلتفرم‌ها اعمال کنند و از تعمیم خودکار الگوهای سنتی استخدام به تمام روابط خدماتی دیجیتال خودداری شود.
این رویکرد ضمن حفظ حقوق کارگران واقعی، از تحمیل تکالیف نامتناسب بر کسب‌وکارها جلوگیری می‌کند.
مشارکت بخش خصوصی و نقش حمایتی معاونت علمی ریاست‌جمهوری
تنظیم‌گری اقتصاد دیجیتال بدون شناخت واقعی مدل‌های کسب‌وکار و آثار اقتصادی تصمیمات، با خطر تدوین مقررات ناکارآمد مواجه است.
ازاین‌رو، مشارکت بخش خصوصی نباید صرفاً به مرحله پایانی تصویب مقررات محدود شود.
اتحادیه کسب‌وکارهای مجازی، نمایندگان پلتفرم‌ها، وزارت ارتباطات و فناوری اطلاعات، وزارت صنعت، معدن و تجارت، معاونت علمی، فناوری و اقتصاد دانش‌بنیان ریاست‌جمهوری و متخصصان حقوقی و فناوری باید در مراحل شناسایی مسئله، تدوین پیش‌نویس، ارزیابی آثار اقتصادی و بررسی اجرای مقررات مشارکت داشته باشند.
معاونت علمی ریاست‌جمهوری، با توجه به مأموریت‌های حمایتی خود در توسعه فناوری، نوآوری و اقتصاد دانش‌بنیان، می‌تواند نقش مؤثری در شناسایی موانع مقرراتی و انتقال مسائل کسب‌وکارهای نوآور به مراجع تصمیم‌گیر ایفا کند.
البته دامنه حمایت‌های قانونی این معاونت و برخورداری هر پلتفرم از آن‌ها باید با توجه به شرایط و مقررات مربوط احراز شود.
مواد ۲ و ۳ قانون بهبود مستمر محیط کسب‌وکار نیز بر استفاده از نظرات تشکل‌های اقتصادی و بخش خصوصی در فرآیند تدوین و اصلاح مقررات تأکید دارند.
همچنین ماده ۲۴ این قانون، با رعایت شرایط و استثنائات مقرر، بر اطلاع‌رسانی تغییر سیاست‌ها، مقررات و رویه‌های اقتصادی پیش از اجرا تأکید کرده است.
انتشار پیش‌نویس مقررات، دریافت نظرات کارشناسی و فراهم کردن فرصت متناسب برای انطباق با الزامات جدید، می‌تواند کیفیت مقررات را افزایش دهد و هزینه تغییرات ناگهانی را کاهش دهد.
تنظیم‌گر واحد؛ اولویت اصلاحات اقتصاد دیجیتال
به نظر می‌رسد مهم‌ترین اصلاح مورد نیاز اقتصاد دیجیتال، تعیین یک تنظیم‌گر اصلی، متخصص و آشنا با ماهیت فعالیت پلتفرم‌ها باشد.
وزارت ارتباطات و فناوری اطلاعات و وزارت صنعت، معدن و تجارت، با توجه به مسئولیت‌ها و ظرفیت‌های موجود، از جمله نهادهایی هستند که نقش آن‌ها در طراحی این ساختار باید بررسی شود.
در کنار آن‌ها، معاونت علمی، فناوری و اقتصاد دانش‌بنیان ریاست‌جمهوری می‌تواند نقش حمایتی و کارشناسی مؤثری در شناسایی موانع رشد پلتفرم‌ها و ارزیابی آثار تصمیمات تنظیم‌گری داشته باشد.
هدف، ایجاد سازمان یا لایه اداری جدید نیست؛ بلکه باید با استفاده از ظرفیت نهادهای موجود، مرجع اصلی تنظیم‌گری فعالیت پلتفرمی مشخص شود و دستگاه‌های تخصصی در چارچوب صلاحیت‌های قانونی خود، ضوابط و نظارت تخصصی را اعمال کنند.
در مواردی که قوانین موجود صلاحیت‌های متفاوتی برای دستگاه‌ها مقرر کرده‌اند، تحقق این ساختار مستلزم اصلاح مقررات یا طی فرآیند قانون‌گذاری مربوط خواهد بود.
نتیجه‌گیری؛ مقررات‌زدایی به جای مقررات‌زایی
بررسی سند نظام جامع تنظیم‌گری فضای مجازی و تشکیل کارگروه تدوین قوانین دیجیتال، فرصتی برای اصلاح ساختار تصمیم‌گیری در اقتصاد دیجیتال فراهم کرده است.
اما موفقیت این اقدامات را نباید با تعداد اسناد، جلسات یا مقررات جدید سنجید.
اختلافات مربوط به عرضه اینترنتی دارو،
فرآیند صدور مجوز معاملات برخط طلا،
نحوه برخورد با کالای قاچاق در پلتفرم‌ها و
موضوع بیمه ارائه‌دهندگان خدمات سکویی،
همگی ضرورت شناخت ماهیت کسب‌وکارهای دیجیتال و شفاف‌سازی صلاحیت دستگاه‌ها را نشان می‌دهند.
اقتصاد دیجیتال بیش از مقررات جدید، به کاهش مقررات زائد، مرجع اصلی و واحد صدور مجوز فعالیت پلتفرمی، تنظیم‌گر متخصص، مشارکت واقعی بخش خصوصی و اجرای هماهنگ قوانین معتبر نیاز دارد.
در کنار این اصلاحات، حمایت مراجع قضایی و نظارتی از امنیت حقوقی کسب‌وکارهای دارای مجوز، با رعایت استقلال و صلاحیت قانونی آن مراجع، اهمیت ویژه‌ای دارد.
نباید اجازه داد اختلاف صلاحیت دستگاه‌ها یا تخلف احتمالی یک عرضه‌کننده، بدون بررسی قانونی و رعایت تناسب، به عاملی برای توقف فعالیت و توسعه کل یک پلتفرم تبدیل شود.
تنظیم‌گری موفق باید هم از سلامت عمومی، حقوق مصرف‌کنندگان و اجرای قانون حمایت کند و هم شرایط فعالیت قانونی، رقابت و توسعه پایدار کسب‌وکارهای دیجیتال را فراهم آورد.
منابع و مستندات
۱. گزارش جلسه ۶ آبان ۱۴۰۵ کمیسیون عالی تنظیم مقررات فضای مجازی درباره بررسی سند نظام جامع تنظیم‌گری فضای مجازی.
۲. گزارش جلسه ۶ آبان ۱۴۰۵ ستاد سازماندهی و راهبری فضای مجازی درباره تشکیل کارگروه تدوین قوانین دیجیتال و بررسی بیمه فعالان سکویی.
۳. بند «ج» مصوبات هفتادوهفتمین نشست هیئت مقررات‌زدایی و بهبود محیط کسب‌وکار، سال ۱۴۰۲.
۴. دستورالعمل و ضوابط فنی ثبت و پردازش سفارش‌های خدمات برخط دارو و کالاهای سلامت‌محور، مورخ ۱۳ مهر ۱۴۰۴.
۵. دستورالعمل اجرایی خریدوفروش طلا و نقره به‌صورت برخط، مصوب هیئت وزیران در ۲۷ مهر ۱۴۰۴ و ابلاغی در ۱۴ آبان ۱۴۰۴، به‌ویژه مواد ۲، ۳ و ۱۸.
۶. مصوبات نودودومین نشست هیئت مقررات‌زدایی، مورخ ۱۰ آذر ۱۴۰۴، درباره کاربرگ صدور مجوز معاملات برخط طلا و نقره.
۷. گزارش ۹ آبان ۱۴۰۵ درباره رویکرد ستاد مرکزی مبارزه با قاچاق کالا و ارز در برخورد با آگهی‌های عرضه کالای قاچاق در سکوهای آنلاین.
۸. قانون کار جمهوری اسلامی ایران، مواد ۲، ۳ و ۱۴۸، و قانون تأمین اجتماعی، ماده ۳۶.
۹. قانون بهبود مستمر محیط کسب‌وکار، مواد ۲، ۳ و ۲۴.
توضیح تحریریه: این مقاله تحلیل حقوقی تحولات و اختلافات مقرراتی است. پیشنهاد تنظیم‌گر واحد ناظر بر اصلاح ساختار موجود است و نباید به معنای نفی صلاحیت‌های قانونی فعلی دستگاه‌ها یا محدود کردن اختیارات قانونی مراجع قضایی و نظارتی تلقی شود.
*وکیل پایه یک دادگستری
